Порядок обращения с отходами на территории Российской Федерации
регламентируют следующие нормативно-правовые документы:
− федеральные законы;
− кодексы;
− постановления Правительства Российской Федерации;
− технические регламенты;
− санитарные нормы и правила;
− строительные нормы и правила, стандарты и технические условия;
− ведомственные нормы и правила;
− законодательные и нормативные акты субъектов Российской Федерации;
− муниципальные нормативные и правовые акты.
Федеральное законодательство в области обращения с отходами
Экологические требования в области обращения с отходами сформулированы
практически во всех кодексах Российской Федерации.
Земельным кодексом РФ в статье 13 установлена обязанность землепользователей
защищать земли от захламления отходами производства и потребления, загрязнения.
Водный кодекс запрещает сброс в водные объекты и захоронение в них отходов
производства и потребления (ст. 56). На водосборных площадях подземных водныхобъектов, которые используются или мо гут быть использованы для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, не допускается размещать места захоронений отходов производства и потребления, кладбища, скотомогильники и иные объекты, оказывающие негативное воздействие на состояние подземных вод (ст. 59).
Запрещается размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ на границах водоохранных зон.
Градостроительный кодекс в статье 2 устанавливает в качестве одного из основных принципов законодательства осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, а в статье 35 определяет зоны специального назначения для объектов размещения отходов потребления.
Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях
определена ответственность за административные правонарушения при несоблюдении экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходам производства и потребления или иными опасными веществами.
Главой 26 Уголовного кодекса Российской Федерации предусматривается
ответственность за экологические преступления, в том числе за производство
запрещенных видов опасных отходов, транспортировку, хранение, захоронение,
использование или иное обращение радиоактивных, бактериологических, химических веществ и отходов с нарушением установленных правил.
Отношения в области обращения с отходами производства и потребления на
федеральном уровне регулируются в настоящее время рядом федеральных законов, основными из которых являются Федеральные законы «Об охране окружающей среды»,
«Об отходах производства и потребления», «О санитарно-эпидемиологическом
благополучии населения», «О лицензировании отдельных видов деятельности» и др.
Основным документом в области управления отходами является Федеральный
закон определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления для предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.
Отношения в области обращения с радиоактивными, биологическими отходами, с
отходами лечебно-профилактических учреждений, выбросами вредных веществ в
атмосферу, сбросами вредных веществ в водные объекты регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации.
Основными принципами государственной политики в области обращения с
отходами являются:
− охрана здоровья человека, поддержание или восстановление благоприятного
состояния окружающей природной среды и сохранение биологического разнообразия;
− научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов
общества в целях обеспечения устойчивого развития;
− использование новейших научно-технических достижений в целях реализации
малоотходных технологий;
− комплексная переработка материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения
количества отходов;
− использование методов экономического регулирования деятельности в области
обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в
хозяйственный оборот;
− доступ в соответствии с законодательством Российской Федерации к
информации в области обращения с отходами;
– участие в международном сотрудничестве Российской Федерации в области
обращения с отходами.
Согласно Закону, отходы являются объектом права собственности. Право
собственности на отходы принадлежит гражданам или юридическим лицам, в
деятельности которых такие отходы образовались. Собственник отходов несет
ответственность за выполнение требований по обращению с отходами в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В целом Закон носит рамочный характер, поэтому для реализации изложенных в
нем норм разрабатывается система нормативных правовых актов, направленных на реализацию положений данного Закона. Для совершенствования экономических механизмов управления отходами, оценки их экологической опасности, вовлечения отходов в хозяйственный оборот в качестве вторичных материальных ресурсов принят ряд подзаконных нормативных правовых актов Правительства РФ и специально уполномоченных федеральных органов, в том числе:
− Постановление Правительства РФ от 28.03.2012 № 255 «О лицензировании
деятель размещение»;
− Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 15.06.2001 г. № 511 «Об
утверждении Критериев отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды»;
− Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 2.12.2002 г. № 785 «Об
утверждении паспорта опасного отхода»
− Постановление Правительства РФ от 17.07.2003 г. № 442 «О трансграничном
перемещении отходов»;
− Постановление Правительства РФ от 26.10.2000 г. № 818 «О порядке ведения
государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов»;
− Приказ МПР России от 11.09.2003 г. № 829 «О ведении государственного реестра
объектов размещения отходов»;
− Приказ МПР России от 02.12.2002 г. № 786 «Об утверждении федерального
классификационного каталога отходов»;
− Приказ МПР России от 30.07.2003 г. № 663 «О внесении дополнений в
федеральный классификационный каталог отходов, утвержденный приказом МПР России от 02.12.2002 г. № 786 «Об утверждении федерального классификационного каталога отходов»;
− Приказ Росстата от 28.01.2011 г. № 17 «Об утверждении статистического
инструментария для организации Росприроднадзором федерального статистического наблюдения за отходами производства и потребления» и целый ряд других документов.
Отходы производства и потребления являются также объектом санитарного
законодательства РФ. В соответствии с Федеральным законом от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания (ст. 22).
Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ № 144 от
16.06.2003 г. введены в действие СП 2.1.7.1386-03 «Санитарные правила по определению класса опасности токсичных отходов производства и потребления». Санитарные правила СП 2.1.7.1038-01 «Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов» утверждены постановлением Главного государственного санитарного врача РФ № 16 от 30 мая 2001 г. СанПиН 2.1.7.1322-03 «Гигиенические требования к размещению и
обезвреживанию отходов производства и потребления» утверждены постановлением Главного государственного санитарного врача РФ № 80 от 30 апреля 2003 г.
При разработке проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений следует руководствоваться нормативными документами, разработанными в системе строительной документации (Градостроительный кодекс РФ, строительные нормы и правила и др.). Строительство, реконструкция, консервация и ликвидация предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, эксплуатация которых связана с обращением с отходами, допускаются при наличии положительного заключения государственной экспертизы, проводи- мой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, государственной экспертизы проектной документации указанных объектов.
Принятый 27 декабря 2002 г. Федеральный закон о техническом регулировании № 184-ФЗ определяет отношения, возникающие при разработке требований к продукции, процессам ее производства, эксплуатации, перевозки и утилизации, т. е. отношения, возникающие в течение всего жизненного цикла продукции: от ее проектирования до утилизации по окончании срока эксплуатации.
Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по
стандартизации и метрологии от 28 декабря 2001 г. № 607-ст введен в действие в качестве государственного стандарта Российской Федерации межгосударственный стандарт ГОСТ 30772-2001 «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения».
Стандарт разработан с целью нормативно-методического обеспечения ряда
законодательных решений, появившихся в 1990 гг., и реализации современных
федеральных и региональных программ по утилизации отходов. Основными принципами формирования терминологической системы стандарта являются:
− расширение перечня стандартизованных терминов с учетом всех возможных
работ по обращению с отходами;
− систематизация всего множества терминов по четырем аспектным группам,
включая ресурсные, производственные (технологические), экологические и социальные;
− гармонизация терминов с международной, региональной и отечественной
правовой и нормативной документацией по профилю.
Законодательство субъектов Российской Федерации в области обращения с
отходами
Федеральным законом от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по государственному регулированию обращения с отходами переданы на федеральный уровень. ри этом значительно расширены полномочия органов местного самоуправления – поселений, муниципальных районов, городских округов. связи с необходимостью дополнения и конкретизации действующей законодательной базы, восполнения существующих в ней пробелов в ряде субъектов Российской Федерации приняты нормативно-правовые акты, которые устанавливают основные принципы функционирования территориальной системы обращения с отходами, определяют полномочия и ответственность местных органов исполнительной власти, регламентируют порядок обращения с отдельными видами отходов (отработанные масла, медицинские, биологические отходы и др.). рекомендациях «круглого стола» на тему «Совершенствование законодательства с целью повышения эффективности переработки и использования отходов производства и потребления», проведенного в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Комитетом по промышленной политике совместно с Комитетом по природным ресурсам и охране окружающей среды 2 декабря 2008 г. отмечается, что согласно действующему федеральному законодатель- ству на уровне субъектов Российской Федерации на каждой территории должны быть разработаны и утверждены следующие документы.
Законы субъектов Российской Федерации:
− «Об отходах производства и потребления на территории субъекта Российской Федерации»;
− «Об охране окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации»;
− «Региональная целевая комплексная программа по модернизации, развитию и реформированию системы обращения с отходами»;
− «Об основах благоустройства территорий городов и других населенных пунктов субъекта Российской Федерации»;
− «О предельных максимальных ценах (тарифах) на вывоз и переработку отходов производства и потребления»;
− «Об основах осуществления деятельности по обороту и использованию вторичных ресурсов на территории субъекта Российской Федерации. Постановления администраций субъектов Российской Федерации:
− «О региональном кадастре отходов производства и потребления»;
− «Об основах благоустройства территорий городов и других населенных пунктов субъекта Российской Федерации»;
− «О порядке сбора и утилизации лома и отходов цветных металлов»;
− «Об утверждении сметы расходов на финансирование природоохранных мероприятий за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации на год»;
− «О реализации мероприятий в рамках исполнения региональной целевой программы, финансируемых из бюджета в соответствующем году»;
− «О мерах по организации обращения с отходами производства и потребления на территории субъекта Российской Федерации»;
− «О государственной поддержке инвестиционной деятельности в регионе»;
− «Концепция обращения с отходами производства и потребления в регионе»;
− «О мерах по улучшению сбора вторичных ресурсов на территории субъекта Российской Федерации».
Наиболее полно разработано региональное экологическое законодательство г. Москвы, Томской, Ярославской и Свердловской областей, Краснодарского края и некоторых других. Закон Алтайского края от 11 февраля 2008 г. № 11-ЗС «Об обращении с отходами производства и потребления в Алтайском крае» принят Постановлением Алтайского краевого Совета народных депутатов от 5 февраля 2008 г. № 26. В дополнение норм, установленных федеральным законодательством, принятый закон определяет требования к переработке (обработке) и хранению вторичных материальных ресурсов, обращению с биологическими отходами, отходами строительства и сноса на территории Алтайского края.
На парламентских слушаниях по «Вопросам совершенствования нормативного правового регулирования в области обеспечения экологической безопасности при обращении с отходами производства и потребления», которые состоялись 24 марта 2009 г., было отмечено, что муниципальными властями в нарушение п. 3 ст. 13 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» не принимаются меры по ликвидации несанкционированных свалок; с нарушениями принимаются правовые акты о предоставлении земельных участков под размещение полигонов; не осуществляется контроль за деятельностью муниципальных унитарных предприятий, занимающихся очисткой и благоустройством территорий. Органам государственной власти субъектов РФ рекомендовано разработать и принять региональные программы «Комплексная система управления отходами и вторичными материальными ресурсами субъекта Российской Федерации», предусматривающую на первом этапе разработку Генеральной схемы очистки территорий населенных пунктов, а на втором этапе – схему межмуниципального размещения объектов обращения с отходами (полигонов, предприятий по переработке и обезвреживанию отходов, мусоросортировочных комплексов, приемных пунктов вторсырья).
Нормативно-правовые акты муниципальных образований
С 2006 г. в соответствии законом об отходах организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов отнесены к компетенции органов местного самоуправления. Статьей 13 определены требования к обращению с отходами на территориях муниципальных образований.
Территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.
Организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований, предусматривающий их разделение на виды (пищевые, текстиль, бумага и другие), определяется органами местного самоуправления и должен соответствовать экологическим, санитарным и иным требованиям в области охраны окружающей среды и здоровья человека. Федеральным законом № 131-ФЗ от 6 октября 2006 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде- рации» определены функции этих органов.
В поселениях они организуют сбор и вывоз бытовых отходов и мусора, в муниципальных районах
– утилизацию и переработку бытовых и промышленных отходов, в городских округах
– сбор, вывоз, утилизацию и переработку бытовых и промышленных отходов.
Местные власти в соответствии со своей компетенцией вправе осуществлять следующие функции:
− разработка порядка обращения с отходами на территории муниципального образования;
− разработка и утверждение схем санитарной очистки в границах территорий населенных пунктов;
− организация очистки территорий городских округов и поселений, дачных массивов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями, осуществление раздельного сбора отходов с целью выделения вторичного сырья;
− осуществление проектирования, строительства и эксплуатации муниципальных объектов размещения отходов, а также объектов использования и обезвреживания отходов;
− создание муниципальных специализированных предприятий и подразделений по обращению с отходами;
− обеспечение планирования, разработки, финансирования; материальнотехническое обеспечение и реализация муниципальных программ в сфере обращения с отходами;
− участие в разработке и реализации межмуниципальных целевых программ в сфере обращения с отходами;
− предоставление в уполномоченный орган сведений по объектам размещения, обезвреживания и переработки отходов, данных об отходах и о технологиях их использования и обезвреживания, перечня юридических лиц, осуществляющих деятельность по сбору, вывозу, утилизации и переработке отходов различных видов; − осуществление в пределах своей компетенции экономической политики, стимулирующей деловую активность в сфере обращения с отходами на территории муниципальных образований;
− разработка системы льготного налогообложения для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере обращения с отходами, в части местных налогов; − координация деятельности юридических и физических лиц в сфере обращения с отходами на территории муниципальных образований;
− организация учета:
• отходов (и осуществление контроля за их размещением на объектах любых форм собственности и подчинения на территории муниципальных образований);
• предприятий и организаций всех форм собственности и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность на территориях муниципальных образований, наличия и исполнения ими договоров на сбор, использование, транспортировку, обезвреживание, размещение отходов либо наличия лицензий на данный вид деятельности;
• специализированных организаций, осуществляющих деятельность по сбору и вывозу отходов на территориях муниципальных образований;
− выделение в приоритетном порядке муниципальных земельных участков под объекты размещения отходов;
− установление пониженных коэффициентов к ставкам арендной платы за земельные участки, находящиеся в распоряжении органов местного самоуправления юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим переработку, использование и обезвреживание отходов;
− организация и проведение мероприятий, направленных на снижение количества отходов на территории муниципальных образований;
− организация проведения работ по рекультивации земель, освобождаемых от отходов, на территории муниципальных образований;
− содействие заключению договоров на сбор и вывоз отходов между специализированными предприятиями и производителями отходов с отчуждением отходов в собственность специализированной организации, имеющей соответствующую лицензию;
− осуществление просветительской и разъяснительной работы с на- селением по участию в раздельном сборе отходов и вторичного сырья;
− доведение до сведения населения информации об обращении с отходами, организация обсуждения предлагаемых решений в этой сфере деятельности.
Для создания эффективной системы обращения с отходами производства и потребления на территории муниципальных образований рекомендуется разработка и утверждение нормативно-правовых актов, определяющих основные правила и устанавливающие порядок обращения с отходами:
− схема территориального планирования муниципального образования;
− правила благоустройства, санитарного содержания территорий, организации уборки, обеспечения чистоты и порядка на территории муниципального образования;
− порядок сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов на территории муниципального образования;
− программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры;
− порядок ведения учета и контроля образования, хранения, транспортировки, утилизации и переработки ТКО и отходов производства.
В Алтайском крае решениями городской Думы от 23.12.2005 г. утверждены «Концепция санитарной очистки г. Барнаула», от 27.08.2010 г. – «Порядок сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых отходов в г. Барнауле».
Правила благоустройства города Барнаула утверждены решением городской Думы от 27.03.2009 г., № 77. 2.4 Международные обязательства России в области регулирования деятельности по обращению с отходами Конституцией РФ установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Международные обязательства и ответственность государств в отношении охраны здоровья человека и защиты окружающей среды при перевозке опасных отходов регламентируются Базельской конвенцией «О контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением» от 22.03.89 г. Участниками Конвенции являются 71 государство и Европейское экономическое сообщество. На все государства, ратифицировавшие Конвенцию (Стороны Конвенции), накладывается ряд общих обязательств. Каждая Сторона Конвенции обязана свести к минимуму производство опасных отходов и обеспечить их утилизацию экологически безопасным способом, по возможности, на своей территории.
Кроме того, установлен ряд положений, направленных на регулирование трансграничного перемещения отходов:
− запрет экспорта опасных отходов в направлении Сторон, которые ввели запрет на импорт;
− запрет экспорта отходов в развивающиеся страны и на территории, расположенные южнее 60° южной широты с целью их удаления;
− разрешение транспортировки отходов, только если государство-экспортер не располагает мощностями для переработки и использования опасных отходов или отходы необходимы государству-импортеру в качестве сырья;
− транспортировка грузов при наличии сопроводительных документов международного образца и соблюдении международных правил перевозки;
− страхование перевозок опасных отходов. Российская Федерация ратифицировала Конвенцию Федеральным законом «О ратификации Базельской конвенции» № 49-ФЗ от 25.11.1994 г., после чего был принят ряд подзаконных актов в этом на- правлении.
В соответствии с условиями Конвенции в России назначен Компетентный орган
– Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР), отвечающий за реализацию положений Конвенции, и Выделенный центр (Центр подготовки и реализации проектов), оказывающий информационную поддержку при ведении учета и контроля трансграничных перевозок опасных отходов. Российская Федерация, как Сторона Конвенции, выполняет свои обязательства по приведению национального законодательства и системы обращения с отходами в соответствие с требованиями Базельской конвенции.
Требования по реализации основных положений Конвенции отражены в постановлениях Правительства РФ № 670 от 1.07.1995 г. «О первоочередных мерах по исполнению Федерального закона "О ратификации Базельской конвенции"» и № 766 от 1.06.1996 г. «О государственном регулировании и контроле трансграничных перевозок опасных отходов».
На двадцать девятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ принят Модельный закон «Об отходах производства и потребления» (постановление № 29-15 от 31 октября 2007 г.), целью которого является гармонизированное с международными нормами регулирование деятельности по обращению с отходами производства и потребления.
Указанным законом определены следующие основные принципы государственной политики в области обращения с отходами: − перспективное планирование деятельности по обращению с отходами; − обеспечение экологической и санитарно-эпидемиологической безопасности населения при обращении с отходами;
− научно обоснованное сочетание правовых, экологических, социальноэкономических интересов общества и имеющихся технологических возможностей в целях обеспечения устойчивого развития общества;
− презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной деятельности, связанной с образованием отходов и необходимостью безопасного и ресурсосберегающего обращения с ними;
− обеспечение приоритета утилизации отходов над их удалением на основе соблюдения иерархического порядка обращения с отходами, предусматривающего соблюдение следующей последовательности:
– предотвращение или сокращение образования отходов и минимизация их отрицательного воздействия на окружающую среду и здоровье человека;
– использование отходов в качестве вторичных ресурсов;
– удаление отходов;
− использование новейших научно-технических достижений в целях реализации малоотходных технологий, а также комплексной переработки материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов;
− возложение бремени несения расходов по обращению с отходами на их производителей;
− платность хранения и обезвреживания отходов на объектах их размещения и обезвреживания;
− использование методов экономического стимулирования для создания и внедрения малоотходных технологий, а также для вовлечения отходов в хозяйственный оборот; − обязательный учет отходов на основе их классификации, стандартизации, паспортизации и сертификации;
− ответственность за нарушение природоохранных, санитарных, противопожарных и иных требований при обращении с отходами;
− свободный доступ заинтересованных хозяйствующих субъектов, общественных объединений и граждан к информации в области обращения с отходами.
Основные требования в области обращения с отходами
Согласно Закону «Об отходах производства и потребления», при проектировании, строительстве, реконструкции, консервации и ликвидации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, физические и юридические лица обязаны:
− соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и здоровья человека;
− иметь техническую и технологическую документацию об использовании, обезвреживании образующихся отходов.
Строительство, реконструкция, консервация и ликвидация предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, эксплуатация которых связана с обращением с отходами, допускаются при наличии положительного заключения государственной экспертизы.
Для таких объектов необходимо предусматривать места (площадки) для сбора отходов в соответствии с установленными правилами, нормативами и требованиями.
Согласно Федеральному закону № 309-ФЗ от 30.12.2008 г. проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I–V класса опасности является объектом государственной экологической экспертизы.
При эксплуатации объектов физические и юридические лица обязаны:
− соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и здоровья человека;
− разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования;
− внедрять малоотходные технологии на основе новейших научно-технических достижений;
− проводить инвентаризацию отходов и объектов их размещения;
− проводить мониторинг состояния окружающей среды на территориях объектов размещения отходов;
− предоставлять в установленном порядке необходимую информацию в области обращения с отходами;
− соблюдать требования предупреждения аварий, связанных с обращением с отходами, и принимать неотложные меры по их ликвидации;
− в случае возникновения или угрозы аварий, связанных с обращением с отходами, которые наносят или могут нанести ущерб окружающей среде, здоровью или имуществу физических либо юридических лиц, немедленно информировать об этом органы власти.
Деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов подлежит лицензированию в соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Обязательным условием получения лицензии является соблюдение требований охраны здоровья человека и охраны окружающей среды.